Shenzhen lance un système de bons pour les logements, rejoignant Beijing, Shanghai et Guangzhou pour réformer la compensation du renouvellement urbain
Dans les mégalopoles chinoises, une expérience radicale de chèque logement est en cours
Shenzhen rejoint Pékin, Shanghai et Guangzhou dans le déploiement du « Fang Piao (Chèque Logement) » — une quasi-monnaie visant la relance immobilière, le renouveau urbain et la survie budgétaire
SHENZHEN — Dans une démarche lourde de poids symbolique et systémique, les quatre villes chinoises de premier rang — Pékin, Shanghai, Guangzhou, et maintenant Shenzhen — ont officiellement lancé le « Système Fang Piao » expérimental ou « système de ticket de logement », une approche de compensation pour le renouveau urbain basée sur des chèques, qui pourrait annoncer un changement radical dans la façon dont la Chine finance ses ambitions en matière de logement.
Le 26 mars, le Bureau du logement et du développement urbain et rural de Shenzhen a publié une directive historique : à partir du 9 avril, la ville remplacera — ou du moins complétera de manière significative — la compensation en espèces pour les projets de renouveau urbain par des tickets de logement. Ces chèques peuvent être échangés contre des unités résidentielles désignées, souvent avec des bonus supplémentaires comme des mètres carrés supplémentaires. Les partisans considèrent cette initiative comme une tentative pragmatique de résoudre plusieurs crises à la fois. Les critiques soutiennent qu’il s’agit d’un habile reconditionnement de vieilles dettes et inégalités dans de nouveaux emballages brillants.
Mais ne vous y trompez pas : il ne s’agit pas d’une note de bas de page bureaucratique. Le système de ticket de logement est la dernière tentative de la Chine pour sortir son secteur immobilier — un pilier de l’économie nationale — du bord du précipice, et les enjeux ne pourraient être plus élevés.
Une nouvelle monnaie pour le champ de bataille urbain
En principe, le ticket de logement est simple : au lieu de verser une somme d’argent aux résidents déplacés, les gouvernements locaux leur délivrent un chèque — valable environ un an — qui peut être utilisé pour acheter des logements neufs approuvés par le gouvernement. Souvent, ces tickets comprennent des incitations comme une surface supplémentaire de 10 à 20 %, ou un accès rapide à des complexes d’appartements modernes déjà construits, évitant ainsi les retards et les risques liés à l’attente d’une nouvelle construction.
Mais le mécanisme est loin d’être neutre. « Cela ressemble à un chèque logement, mais se comporte comme une obligation municipale avec une adresse résidentielle », a observé un analyste politique connaissant bien l’architecture budgétaire du Guangdong. « Il ne s’agit pas seulement de logement — il s’agit de liquidités, de confiance politique et de solvabilité locale. »
En effet, le ticket de logement opère dans une danse délicate entre trois forces : les promoteurs détenant des stocks invendus, les gouvernements confrontés à des contraintes budgétaires croissantes et les résidents de plus en plus sceptiques quant aux promesses de réaménagement urbain.
Du plan à la bataille : comment la politique a pris racine
L’adoption de Shenzhen fait suite à une cascade d’expériences antérieures. Guangzhou a ouvert la voie au début de 2024 avec son « Plan de mise en œuvre des chèques logement », devenant ainsi la première des quatre villes à rendre l’idée opérationnelle. Le district de Tongzhou à Pékin a suivi avec un projet en juillet, tandis que Shanghai a commencé sa mise en œuvre dans les districts de Jinshan et Qingpu.
Le contexte est à la fois urgent et structurel. Dans le cadre d’une campagne nationale pour la transformation des villages urbains — en particulier à la suite de la Conférence sur le travail économique de 2023 qui a fixé un objectif de 100 millions de mètres carrés de réaménagement — les gouvernements locaux se sont retrouvés confrontés à un trilemme classique : pas d’argent pour compenser, pas de temps à attendre et pas d’appétit politique pour des manifestations de masse. Croissance annuelle des investissements immobiliers en Chine, montrant les récentes tendances au ralentissement.
| Mesure | Période | Valeur/Variation (en glissement annuel) |
|---|---|---|
| Investissement immobilier | Année complète 2024 | -10,6 % |
| Investissement immobilier | Janv.-févr. 2025 | -9,8 % |
| Ventes d’immeubles commerciaux (surface de plancher) | Année complète 2024 | -12,9 % |
| Ventes d’immeubles commerciaux (valeur) | Année complète 2024 | -17,1 % |
| Valeur des ventes de logements neufs (100 premiers promoteurs) | Fév. 2025 | +1,2 % |
| Débuts de nouvelles constructions (surface de plancher) | Année complète 2024 | -23,0 % |
| Prix des logements neufs (70 villes) | Fév. 2025 | -4,8 % |
| Immeubles résidentiels achevés (surface de plancher) | Année complète 2024 | -27,4 % |
| Surface de plancher des immeubles commerciaux à vendre | Fin 2024 | +10,6 % |
« Le modèle traditionnel de construction de logements de relocalisation était trop lent et trop coûteux », a noté un consultant en réaménagement urbain. « Mais simplement distribuer de l’argent ? Inabordable également. Fang Piao est le compromis. »
L’annonce de Shenzhen codifie le changement de politique qui se préparait depuis des années. La ville a explicitement lié le nouveau mécanisme à des objectifs de rénovation urbaine plus larges, notamment la revitalisation du parc immobilier existant, le soutien aux promoteurs immobiliers et le contrôle de la dette municipale.
Incitations et illusions : ce que le ticket de logement fait réellement
Des liquidités sans argent
Le ticket de logement est, fonctionnellement, un instrument de crédit localisé. Il n’est pas assorti d’intérêts, n’est pas universellement accepté et a une date d’expiration. Mais il débloque un pouvoir d’achat dans une bande étroite de propriétés.
« C’est de la quasi-monnaie », a déclaré un macroéconomiste. « Il s’agit d’un instrument financier parallèle sans le soutien total de l’autorité monétaire centrale — mais suffisamment fort pour réorienter l’activité économique dans des zones urbaines spécifiques. »
La quasi-monnaie, également appelée monnaie substitut, désigne des actifs très liquides, tels que les jetons, qui fonctionnent de la même manière que la monnaie officielle, mais qui n’ont pas cours légal. Ces instruments sont facilement convertibles ou utilisables dans des contextes spécifiques, mais n’ont pas l’acceptation universelle de la monnaie émise par le gouvernement.
En dirigeant ce pouvoir d’achat vers le parc de logements désigné, les villes visent à éliminer les stocks gonflés des promoteurs tout en offrant aux résidents déplacés ce que les fonctionnaires décrivent comme une solution de logement « plus digne, plus flexible ». Dans le cas de Shenzhen, cela pourrait signifier canaliser la demande vers des districts moins saturés comme Longgang ou Pingshan.
Les promoteurs trouvent une bouée de sauvetage
Pour les promoteurs — en particulier ceux qui se remettent encore des mesures de répression réglementaires et d’une crise de liquidités — le système de tickets de logement offre quelque chose qu’ils convoitaient : une demande captive.
« Fang Piao est une demande sans issue », a déclaré un dirigeant immobilier basé à Guangdong. « Les résidents ne peuvent pas conserver l’argent, ne peuvent pas l’investir ailleurs, ne peuvent pas simplement quitter le marché. Ils doivent acheter. »
Mais cela vient avec des conditions. Les promoteurs doivent négocier des rabais, absorber les délais incertains dans l’échange des chèques et coordonner avec les gouvernements locaux la conformité. Dans de nombreux cas, les chèques ne peuvent être utilisés que pour une courte liste de projets approuvés, souvent dictés par les priorités politiques et budgétaires locales.
Dans le district de Liwan à Guangzhou, par exemple, un chèque d’une valeur de 2,5 millions de yuans ne donnait en réalité accès qu’à un éventail limité d’options — dont beaucoup étaient supérieures à ce prix, obligeant les résidents déplacés à compléter avec leur propre argent.
Déplacés mais dépossédés ? Les résidents sont confrontés à des choix difficiles
Du point de vue des citadins sur le chemin des bulldozers, le passage de l’argent au chèque apporte à la fois des promesses et des dangers.
D’une part, le ticket de logement peut permettre l’accès à un logement moderne qui serait autrement inabordable.
D’autre part, les contraintes sont réelles : sélection limitée, risque d’expiration, aucune utilité d’investissement et peu de flexibilité.
« Vous ne pouvez pas mettre un Fang Piao sur votre compte bancaire. Vous ne pouvez pas l’investir. Vous ne pouvez pas le transmettre à vos enfants », a noté un commentateur. « Et si les propriétés disponibles sont trop chères ou de qualité inférieure, vous venez de perdre du pouvoir d’achat. »
Certaines règles locales exigent même que les résidents utilisent au moins 90 % de la valeur du chèque, comme on l’a vu dans des villes comme Shenyang. Si le montant total n’est pas utilisé, il est perdu. Dans les cas extrêmes, les résidents ne peuvent pas se retirer du système — même s’ils préfèrent attendre une compensation en espèces.
Finance parallèle, compromis silencieux : les mécanismes budgétaires derrière le rideau
Sous le théâtre social et politique se cache une structure monétaire complexe qui fait du Fang Piao bien plus qu’une simple politique de logement. Il s’agit d’une recalibration plus large de la façon dont les capitaux circulent dans le secteur le plus critique de la Chine : l’immobilier.
La machine à argent à trois couches
Les analystes décomposent le cycle traditionnel de financement immobilier en trois couches principales :
- Prêts des banques de développement: Les gouvernements locaux empruntent auprès des banques de développement pour financer la compensation monétaire — un processus qui imprime de la nouvelle monnaie et crée une dette publique. Je vais reformater ces données dans un tableau plus clair en supprimant les sources et en réorganisant correctement les informations :
Tableau : Croissance de la dette des gouvernements locaux et des LGFV en Chine (2014–2023)
| Année | Mesure | Valeur (milliards de RMB) | Valeur (% du PIB) | Notes |
|---|---|---|---|---|
| 2014 | Dette LGFV | ~14,34 | ~13 % | Le FMI estime la dette LGFV à 13 % du PIB. Programme d’échange de dettes lancé. |
| 2020 | Dette LGFV | ~45 | ~44 % / ~88 % | Le FMI a estimé la dette LGFV risquée à 20,1 milliards de RMB (44 % du total). Li a estimé la dette locale totale à 90 milliards de RMB (~88 % du PIB). |
| Fin 2022 | Dette LGFV | 59-60+ | ~47-50 % | Rhodium Group : 59 milliards de RMB. FMI : 60+ milliards de RMB. L’UCSD estime la dette locale totale (obligations + prêts) à 90-110 milliards de RMB (~75-91 % du PIB). |
| Fin 2023 | Dette officielle du gouvernement local (au bilan) | ~41 | ~32 % | Chiffres officiels rapportés. |
| Fin 2023 | Dette LGFV (hors bilan/cachée) | ~60 | ~48 % / ~60 % | Le FMI estime la dette LGFV à 60 milliards de RMB (~48 % du PIB). AXA IM estime la dette locale totale (y compris les LGFV) à ~76 milliards de RMB (>60 % du PIB). |
| Fin 2023 | Dette publique générale (officielle) | ~71 | ~69 % / ~83,4 % | Comprend la dette du gouvernement central + local. Le FMI rapporte des ratios plus élevés. |
| Fin 2023 | Dette publique augmentée (officielle+LGFV) | ~101 | ~117 % / ~120 % | Le ratio « augmenté » du FMI comprend les estimations LGFV. |
Saviez-vous que la Chine possède un ensemble unique d’institutions financières publiques connues sous le nom de banques de développement ? Ces banques, notamment la Banque chinoise de développement, la Banque d’import-export de Chine et la Banque de développement agricole de Chine, sont conçues pour mettre en œuvre les politiques économiques du gouvernement plutôt que de maximiser les profits. Elles se spécialisent dans le financement ciblé de secteurs tels que les infrastructures, le commerce et l’agriculture, et jouent un rôle crucial dans le soutien des initiatives stratégiques de la Chine, tant au niveau national qu’international. Les banques de développement jouent un rôle déterminant dans le financement de projets dans le cadre de l’initiative « la Ceinture et la Route » et constituent un outil essentiel pour permettre à la Chine de faire progresser ses objectifs économiques à l’échelle mondiale. Bien qu’elles ne disposent pas de garanties gouvernementales explicites, leurs obligations sont considérées comme souveraines en raison de leur rôle essentiel dans la stratégie de développement de la Chine.
- Financement des promoteurs: Les entreprises immobilières contractent des prêts, achètent des terrains aux gouvernements, qui remboursent ensuite la dette et financent les infrastructures. Cela alimente à la fois l’effet de levier public et privé.
- Emprunts des ménages: Les citoyens contractent des prêts hypothécaires pour acheter des maisons, ce qui achève la chaîne de croissance alimentée par la dette. Le résultat est une économie où l’immobilier a fonctionné non pas comme un réservoir, mais comme une « imprimante à argent infinie ».
Le ticket de logement perturbe cette séquence. Il réduit les besoins de liquidités initiales du gouvernement, diminue les coûts de financement (sans intérêt) et permet une expansion monétaire localisée sans atteindre les plafonds de dette formels. Bref, c’est une reconnaissance de dette avec des lois de zonage.
Mais la crédibilité du système dépend de la valeur que les résidents accordent à ces reconnaissances de dette. Si le ticket est perçu comme faible — en raison de mauvaises options de logement ou d’une faible confiance des promoteurs — il pourrait provoquer une résistance.
Risques : crise silencieuse ou stabilisateur subtil ?
L’efficacité du ticket de logement dépend de quatre variables imprévisibles :
- Solvabilité des gouvernements locaux: En particulier dans les villes de rang inférieur, les résidents peuvent se demander si les chèques conserveront leur valeur ou seront honorés équitablement.
- Risque d’exécution des promoteurs: Si les projets sont retardés ou interrompus, le chèque devient sans valeur et la confiance des résidents s’érode rapidement.
- Préférences des résidents: Les personnes déplacées des villages urbains souhaitent souvent la mobilité, et non le réinvestissement obligatoire dans des actifs statiques.
- Segmentation du marché: Au fil du temps, deux marchés immobiliers peuvent émerger — admissibles et non admissibles aux chèques — entraînant des distorsions, un manque de liquidités et des problèmes d’équité.
Certains analystes mettent en garde contre un risque encore plus profond : la création de quasi-monnaies localisées et non réglementées qui brouillent la frontière entre la gestion budgétaire et la finance parallèle. « Ce n’est pas seulement une innovation politique. C’est de l’improvisation monétaire », a déclaré un expert. « Et les effets à long terme sont inconnus. »
Ce qui va suivre : expansion, évolution ou épuisement ?
Le modèle devrait maintenant s’étendre au-delà de la démolition des villages urbains à d’autres domaines : le réaménagement des bidonvilles, la conversion des logements sociaux et même les systèmes d’achat d’abord et de vente ensuite, où les gouvernements pourraient acquérir des logements appartenant à des résidents en échange de — quoi d’autre — plus de Fang Piao.
Mais le scepticisme persiste.
Comme l’a dit un avocat spécialisé dans l’expropriation urbaine : « Un chèque, c’est bien — si le marché fonctionne. Mais que se passe-t-il lorsque la musique s’arrête et que tout le monde tient un morceau de papier dont personne ne veut ? »
Une politique fondée sur la promesse et la fragilité
L’expérience chinoise du ticket de logement est un mélange frappant de triage budgétaire, de relance immobilière et d’ingénierie sociale. Elle cherche à réparer un consensus politique qui s’effrite avec un instrument qui est à la fois une subvention, une reconnaissance de dette et un mécanisme de marché.
En cas de succès, elle pourrait contribuer à stabiliser le secteur économique le plus instable du pays et à moderniser son approche du renouveau urbain. Si elle échoue, elle pourrait exposer les limites de la créativité financière face au déséquilibre structurel.
Pour l’instant, les promoteurs se réjouissent, les fonctionnaires respirent un peu plus facilement et les résidents déplacés évaluent leurs chances.
Comme l’a dit un analyste anonyme, « Fang Piao ne concerne pas l’immobilier. Il s’agit de confiance. Confiance dans le système, dans la ville, dans l’avenir. Et c’est la monnaie la plus difficile de toutes. »